О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственно-частного партнерства»

Дата письма 07.10.2019

Дата рассмотрения до: 17.10.2019

Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственно-частного партнерства»

 

1.        Название законопроекта

  «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственно-частного партнерства»

 2.        Обоснование необходимости разработки законопроекта

Работа по совершенствованию законодательства в области государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) ведется на постоянной основе с учетом изменения конъюнктуры экономики, общемировой тенденцией развития на современном этапе, а также предложений субъектов рынка ГЧП.

В реализацию Стратегии «Казахстан-2050» и Плана нации «100 конкретных шагов» 31 октября 2015 года принят Закон «О государственно-частном партнерстве» (Закон о ГЧП), создавший единое правовое поле в сфере регулирования ГЧП. Новый закон открыл возможность реализации ГЧП во всех сферах экономики (за исключением отдельных объектов, перечень которых определяется Правительством РК), расширил контрактные формы ГЧП за счет внедрения контрактов жизненного цикла, сервисных контрактов, лизинговых отношений и других.

В рамках исполнения поручения Главы государства, озвученного в Послании народу Казахстана от 31 января 2017 года, по упрощению процедур применения ГЧП 30 ноября 2017 года принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам совершенствования бюджетного законодательства», которым приняты поправки, в том числе направленные на совершенствование и оптимизацию процедур планирования проектов ГЧП, в частности: внедрение казначейской регистрации договоров ГЧП/концессии; внедрение нового механизма «программного ГЧП» и другие поправки.

Таким образом, проведенная работа по развитию законодательства и методологии в области ГЧП привела к массовой реализации проектов (более тысячи проектов, из которых около 600 проектов на стадии реализации).

Вместе с тем, в целях обеспечения социально-экономической стабильности государства, оптимизации бюджетных расходов, соблюдения экономического равновесия государства и частного сектора необходимо продолжение развития институциональной среды и законодательной базы ГЧП.

В выступлении Главы государства К.К. Токаева на заседании Совета национальных инвесторов от 24 мая 2019 года отмечено о необходимости более качественно раскрывать потенциал ГЧП. В частности, Президентом поручено активизировать ГЧП в инфраструктуре, энергетике, промышленности, сельском хозяйстве с привлечением инвесторов для реализации проектов ГЧП в этих отраслях. При этом отмечено, чтобы возвратность инвестиций обеспечивалась не только и не столько за счет выплат из бюджета, а большей частью за счет тарифов, платных услуг и других рыночных инструментов.

По мере внедрения ГЧП в Казахстане все чаще отмечается переход от количественного подхода к качеству реализуемых проектов как экспертным сообществом, так и на уровне Правительства.

В этой связи, разработка проекта Закона обусловлена необходимостью совершенствования законодательства в области ГЧП, в части:

1) Существенного сокращения мер государственной поддержки и выплат из бюджета, предусмотренных Законом о ГЧП и Законом о концессиях.

Действующий порядок предоставления мер государственной поддержки и выплат из бюджета требует пересмотра, в частности из Закона о ГЧП исключаются следующие источники:

- поручительство государства по инфраструктурным облигациям;

- государственные гарантии по займам, привлекаемым для финансирования проектов ГЧП;

- софинансирование проектов ГЧП;

- компенсация инвестиционных затрат;

- компенсация операционных затрат;

- вознаграждение за осуществление управления объектом ГЧП.

Предполагается, что данная мера позволит высвобождению обязательств для концессии (инфраструктурных проектов).

Из Закона о концессиях исключаются следующие выплаты из бюджета:

- компенсация эксплуатационных затрат;

- вознаграждение за осуществление управления объектом концессии.

По плате за доступность предлагается применение единого подхода в двух Законах (о ГЧП и о концессиях) с привязкой к критериям доступности и качества услуг, предусмотренных договором ГЧП/концессии.

2) Уточнения отдельных аспектов реализации ГЧП и концессии

Предлагается крупные инфраструктурные проекты, требующие возмещения капитальных затрат реализовывать по механизму концессии. В свою очередь, проекты ГЧП будут направлены на реализацию услуг и управление объектом ГЧП.

В связи с чем, максимальные сроки реализации проектов ГЧП предлагается установить от 3 до 10 лет, а по концессии от 3 до 30 лет.

По способу определения частного партнера/концессионера Закон концессиях дополняется закрытым конкурсом и «программным ГЧП» по аналогии с Законом о ГЧП.

3) Cовершенствование методологии государственных инвестиционных проектов

Согласно бюджетному законодательству проекты ГЧП, в том числе концессионные проекты являются видом государственных инвестиционных проектов. В этой связи, необходимо совершенствование в целом методологии государственных инвестиционных проектов, в том числе бюджетных инвестиций.

Учитывая, что произошли кардинальные изменения по привлечению инвестиций, а также в условиях изменения и неопределенности как мировых, так и страновых, требуется система принятия решений, начиная со стадии инициирования и заканчивая оценкой реализации государственных инвестиционных проектов с «push» технологии на «pull» технологию.

Принимая во внимание срок инициирования и планирования бюджетных инвестиций от года до пяти лет, когда теряется актуальность проекта, либо появляется необходимость реализации новых проектов, представляется, что проектам на стадии планирования необходимо отойти от положительного/отрицательного заключения на проект, к присвоению рейтингов (для отбора проектов на республиканской бюджетной комиссии: по критериям социальной значимости, коммерческой эффективности и т.п.). При этом, основным критерием присвоения рейтинга должно служить ценность проекта для населения.

В целях учета, идентификации проекта предлагается каждому проекту присваивать на стадии инициирования и планирования индивидуальный идентификационный номер проектам бюджетных инвестиций, который в дальнейшем потребует гармонизации с остальными отраслями и сферами.

Кроме того, в целях повышения ответственности администраторов бюджетных программ за институциональные решения, обоснованности объема инвестиций, спроса на услуги, выпуск продукции, а также уменьшения импортозависимости, ресурсного обеспечения инвестиционных проектов, предлагается предусмотреть формы отраслевых заключений за подписью первых руководителей государственных учреждений, а также план управления проектом (ТЭО/ФЭО) за подписью получателя инвестиций.

4) Внедрения принципа «people first PPP» или так называемое «ГЧП на благо людей», мировой практики, рекомендованной Европейской экономической комиссией ООН.

По рекомендации ЕЭК ООН модель ГЧП может использоваться как инструмент развития. Внедрение принципа «people first PPP» предполагает учет определенных аспектов, в том числе абсолютной нетерпимости к коррупции.

Кроме того, как отмечено Президентом Республики Казахстан на расширенном заседании Правительства Республики Казахстан от 15.07.2019г.: необходимо учитывать вопросы приоритетности выделения бюджетных средств. Прежде всего они должны выделяться на решение насущных проблем народа.

В этой связи, предлагается ценность для населения закрепить в качестве обязательного компонента ГЧП, что предполагает рассмотрение в первую очередь проектов, обеспечивающих базовые потребности населения;

5) Усиление роли Центра развития ГЧП

Совершенствования процессов привлечения инвесторов в проекты ГЧП

Практика разработки и реализации проектов ГЧП в Казахстане показала, что крупные инвесторы практически не участвуют в реализации проектов ГЧП. Это связано с тем, большая часть из них не имеют правильного представления о ГЧП либо не заинтересованы в реализации планируемых проектов ГЧП, либо требуют со стороны государства компенсации всех затрат. Правительством в мае месяце 2019 года было поручено оказание услуг для инвесторов по принципу «одного окна» для формирования и поддержки проектов ГЧП на базе АО «Казахстанский центр ГЧП». Такая информационная поддержка предполагает:

обучение и консультативно-информативное сопровождение инвестора;

подбор проектов ГЧП республиканского или местного уровня в интересующей инвестора отрасли;

информирование потенциальных инвесторов о планируемых, а также объявленных в конкурс проектах ГЧП;

работу с частными партнерами на этапе реализации проектов ГЧП.

Государственные органы сталкиваются с трудностями поиска инвесторов на проекты ГЧП. Поэтому предлагается создание единого реестра потенциальных инвесторов, как иностранных, так и казахстанских, заинтересованных в реализации проектов ГЧП. Данный реестр будет обновляться на ежемесячной основе и будет в общественно доступе для всех госорганов и МИО;

Ведения Единой базы всех проектов ГЧП

Поправками в Закон о ГЧП предлагается ведение единого перечня всех проектов ГЧП, а не только планируемых. В этом перечне будет отражена текущая (оперативная) информация о проектах ГЧП, которая будет обновляться на ежемесячной основе и будет доступен для всех желающих, что даст возможность, в том числе, проводить оперативный общественный мониторинг проектов ГЧП.

Консультативное сопровождение проектов ГЧП, выпуск журнала по вопросам ГЧП

Таким образом, предлагаемое расширение функций Центра развития ГЧП направлено на повышение качества проработки проектов ГЧП как на стадии планирования, так и на этапе реализации проектов ГЧП посредством ведения перечня всех проектов ГЧП, консультативного и информативного сопровождения проектов ГЧП, ведения реестров потенциальных инвесторов в области ГЧП, а также информационного обеспечения ГЧП путем выпуска журнала по вопросам ГЧП.

6) Внедрение аукциона, как нового способа отбора частного партнера/концессионера по аналогии с международной практикой, где действует продажа контрактов через аукционы. В нашем законодательстве подобная аналогия используется в недропользовании - контракт присуждается по итогам аукциона за определенную плату.

7) «Якорный» фонд ГЧП. Использование фонда для расширения каналов фондирования проектов

Для повышения инвестиционной привлекательности крупных ГЧП проектов для инвесторов и снижения рисков на этапе строительства и начального ввода в эксплуатацию предлагается предусмотреть в законе меру государственной поддержки в форме участия фонда прямых инвестиций (якорного фонда) в собственном капитале компании-концессионера/частного партнера. Таким образом, участие государства в проекте посредством вхождения якорного фонда в капитал частных компаний будет предусматриваться на стадии организации конкурса (в качестве меры государственной поддержки концессионера).

Фонд предлагается организовать на базе дочерней организации АО «НУХ «Байтерек» ТОО «Kazakhstan Project Preparation Fund», который определен Правительством РК юридическим лицом по консультативному сопровождению республиканских концессионных проектов и проектов ГЧП (постановления Правительства Республики Казахстан от 30 апреля 2014 года № 428 и от 25 декабря 2015 года № 1057).

Это позволит упростить начальное наполнение Фонда средствами и в ближайшее время объявить о его создании, а также обеспечить для инвесторов пакетное предложение (ТЭО, проектная документация и т.д.).

Фонд будет заниматься крупными инфраструктурными проектами (CAPEX более $20 млн.) концессии/ГЧП как на республиканском, так и на местном уровне.

Одним из примеров подобных фондов в международной практике является IFC InfraVentures - глобальный фонд развития инфраструктурных проектов на сумму 150 миллионов долларов, который обеспечивает риск-капитал на ранней стадии и поддержку разработки проектов.

8) «Возвратное ГЧП». Компенсация затрат инвестора при наличии экономического эффекта

На сегодняшний день зачастую основной объект частных инвестиций нуждается в общественной инфраструктуре. При этом, отсутствует механизм возмещения расходов частному инвестору за счет государственного бюджета создания такой инфраструктуры. С этой целью предлагается внедрить возможность возврата инвестиционных затрат инвестора, направленное на создание инженерно-коммуникационной инфраструктуры (ИКИ). Дальнейшая эксплуатация ИКИ может осуществляться как государством, так и бизнесом. Между тем, основной объект инвестиций должен иметь значимый экономический эффект для государства, быть по стоимости значительно выше возмещаемых затрат на создаваемую инфраструктуру. Возмещение - в течение 5 лет после достижения KPI по основному объекту.

Поправки вносятся в Закон о концессиях.

9) Уточнение понятийного аппарата ГЧП и концессий, в том числе определений государственного партнера и концедента

В целях усиления гарантий инвесторам исполнения обязательств по проектам ГЧП, предлагается уточнить определения государственного партнера и концедентов, определив, что таковыми являются Республика Казахстан либо административно-территориальная единица, от имени которых выступают государственные органы и субъекты квазигосударственного сектора с долей государства не менее 50 процентов (по проектам ГЧП).

10) Усиление ответственности лиц, отвечающих за осуществление планирования и реализации проектов ГЧП

В Кодексе РК «Об административных правонарушениях» предлагается установить ответственность лиц, осуществляющих консультативное сопровождение проектов ГЧП, концессионных проектов, должностных лиц, отвечающих за осуществление процедур организации и проведения конкурса, а также первых руководителей государственного партнера, концедента и (или) государственного органа, частных партнеров.

Также, в целях недопущения преднамеренного (умышленного) расторжения договора ГЧП предлагается предусмотреть административную ответственность частного партнера, а также зеркальную ответственность государственного партнера (должностных лиц за обеспечение эффективности и результативности проектов ГЧП).

11) Уточнение объектов инициирования прямых переговоров (статья 44 Закона о ГЧП)

В результате накопившейся практики возникают вопросы относительно объектов, в отношении которых могут быть инициированы прямые переговоры. Предлагается в качестве таковых определить здания и (или) сооружения со сроком службы, действительным в течение срока реализации инициируемого проекта ГЧП; производственные помещения; а также земельные участки, в том числе с объектами незавершенного строительства.

Также предлагается исключить подпункт 2) пункта 1 статьи 44 (исключительные права на результаты интеллектуальной творческой деятельности).

12) Некоторые точечные меры, в том числе по рекомендации международных финансовых институтов

•        Создание SPV по проектам ГЧП

Введение возможности заключения договора ГЧП с проектной компанией, созданной победителем конкурса (по аналогии с Законом о концессиях).

•        Опциональность обращений

В целях предоставления сторонам договора ГЧП право выбора обращаться в суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в т.ч. международные и МФЦА, для разрешения споров по проектам особой значимости, в которых частный партнер сам является нерезидентом или хотя бы один из акционеров (участников) частного партнера является нерезидентом.

•        Механизм «прямого соглашения»

Снятие ограничения по заключению трехстороннего соглашения между кредитором и концедентом и концессионером на все концессионные проекты (сейчас это предусмотрено только для концессионных проектов особой значимости). Это повысит привлекательность проектов ГЧП для кредиторов.

Иные вопросы совершенствования законодательства в области ГЧП и концессии

Способ определения юридического лица по консультативному сопровождению и экспертизе документации проектов ГЧП

В настоящее время в региональных масштабах присутствует проблема неопределенности по закупу услуг юридических лиц по консультативному сопровождению и экспертизе документации ГЧП.

Предлагается приобретение услуг по консультативному сопровождению и проведению экспертизы документации местных проектов осуществлять посредством государственных закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора о государственных закупках, для чего потребуется внесения уточняющих поправок в Закон о государственных закупках, а также в законы ГЧП и о концессиях.

Дополнение квалификационных требований к потенциальным частным партнерам

По результатам правового мониторинга, проведенного Институтом законодательства, отмечено о необходимости включения в квалификационные требования, требования о том, что учредители, руководители потенциального частного партнера/концессионера не должны быть включены в перечень организаций и лиц, связанных с финансированием терроризма и экстремизма в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Также, предлагается расширить перечень квалификационных требований за счет включения реестра недобросовестных участников государственных закупок.

Уточнение требований к участию в конкурсе и прямых переговоров консорциума юридических лиц

В целях исключения правовых рисков по банкротству государственных партнеров, а также правовой коллизии, предлагается уточнить, что на стороне концессионера в составе консорциума не могут выступать юридические лица, относимые к концедентам, операторам концессионного проекта, либо лица, не соответствующие определению концессионера.

Переходные положения

Помимо всего прочего, в целях недопущения негативных последствий, необоснованного затягивания процедур планирования и реализации проектов, предлагается предусмотреть переходные положения касательно уже заключенных договоров ГЧП/концессии и проектов ГЧП/концессионных проектов, находящихся на стадии планирования и конкурса.

 

Все вышеперечисленные вопросы составляют основу и закладывают необходимость разработки проекта Закона.

В целом предполагаемые законодательные и институциональные изменения направлены на широкое применение механизмов ГЧП и снижение бюджетной нагрузки с привлечением частного сектора.

Реализация целей законопроекта будет достигнута посредством внесения изменения в отдельные законодательные акты:

1.   Бюджетный кодекс РК

2.   Предпринимательский кодекс РК

3.   Кодекс РК «Об административных правонарушениях»

4.   Закон Республики Казахстан «О концессиях»

5.   Закон РК «О государственно-частном партнерстве»

6.   Закон РК «О государственных закупках»

7.   Закон РК «Об автомобильных дорогах».

 

3.        Цели принятия законопроекта

 Законопроект разработан в целях развития правового регулирования ГЧП путем совершенствования механизмов ГЧП и концессии, гармонизации положений смежных законодательных актов положениям Закона о ГЧП и Закона о концессиях, а также совершенствования методологии государственных инвестиционных проектов.

 4.    Предмет регулирования законопроекта

 Предметом регулирования проекта Закона являются общественные отношения, возникающие при реализации государственных инвестиционных проектов, проектов ГЧП, в том числе концессионных проектов.

 5.    Структура законопроекта

 Проект состоит из 2 (двух) статей.

Первая статья предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие нормативные правовые акты:

1.   Бюджетный кодекс РК

2.   Предпринимательский кодекс РК

3.   Кодекс РК «Об административных правонарушениях»

4.   Закон РК «О концессиях» от 7 июля 2006 года № 167-III ЗРК

5.   Закон РК «О государственно-частном партнерстве» от 31 октября 2015 года № 379-V ЗРК

6.   Закон РК «О государственных закупках» от 4 декабря 2015 года № 434-V ЗРК

7.   Закон РК «Об автомобильных дорогах» от 17 июля 2001 года № 245.      

Вторая статья определяет порядок введения в действие норм Закона.

 6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта

 Данный законопроект вытекает из положений Закона о ГЧП и Закона о концессиях, направленных на решение задач социально-экономического развития Республики Казахстан.

Законопроект направлен на развитие правового регулирования ГЧП путем совершенствования механизмов ГЧП и концессии, гармонизацию положений смежных законодательных актов положениям Закона о ГЧП и Закона о концессиях, а также совершенствование методологии государственных инвестиционных проектов.

 7.  Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом

Законопроект предусматривает внесение изменений в ряд законодательных актов:

Бюджетный кодекс РК

2.   Предпринимательский кодекс РК

3.   Кодекс РК «Об административных правонарушениях»

4.   Закон РК «О концессиях»

5.   Закон Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»

6.   Закон РК «О государственных закупках»

7.   Закон РК «Об автомобильных дорогах».

 8.  Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами

Предмет законопроекта частично регламентирован следующими нормативными правовыми актами:

Бюджетный кодекс РК

Предпринимательский кодекс Республики Казахстан

Кодекс РК «Об административных правонарушениях»

Закон РК «О концессиях

Закон РК «О государственно-частном партнерстве» и другими законами Республики Казахстан и постановлениями Правительства Республики Казахстан, приказами центральных государственных органов.

 9.  Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта

На сегодняшний день в мире накоплен значительный опыт реализации проектов ГЧП в различных отраслях. Многочисленные проекты ГЧП осуществляются в производственной инфраструктуре, инновационной сфере, военном деле. Государственно-частные партнерства стали проникать в отрасли социальной инфраструктуры, в область государственных и муниципальных услуг. Не все они добиваются успеха, но количество ГЧП в мире постоянно растет.

Применение инструментов ГЧП в различных отраслях экономики привело к возникновению множества видов и подвидов контрактов.

В широком смысле к основным формам государственно-частного партнерства можно отнести:

-          арендные отношения;

-          лизинговые отношения;

-          государственно-частные предприятия;

-          концессионные и другие соглашения.

Среди всех видов государственно-частного партнерства доминируют концессии. Концессии являются одной из первых форм в истории развития государственно-частного партнерства и на сегодняшний день получили наибольшее распространение в инфраструктурных проектах.

Можно отметить следующие три вида концессии:

Ø  на уже существующие объекты инфраструктуры;

Ø  на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;

Ø  передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

Международный опыт в сфере ГЧП имеет длительную историю и базируется на опыте конкретных проектов и страны, где ГЧП внедряется путем создания соответствующей законодательной базы.

На сегодняшний день ГЧП наиболее развито в странах Западной Европы.

К примеру, опыт Франции показывает, что в целях использования возможности частного сектора для создания необходимой инфраструктуры при ограниченности государственного бюджета во Франции были разработаны две модели ГЧП, а именно:

- концессия: в ее рамках частный партнер выбирался на основе проведения конкурса государством для финансирования, строительства и предоставления услуг на протяжении определенного долгосрочного промежутка времени, после окончания которого, проект передавался государству. При этом частный сектор получал вознаграждение ежеквартально или ежегодно от государства (осуществление выплат государством начиналось после завершения частным сектором строительства объекта инфраструктуры общественного сектора) за реализацию проекта (структура выплат формировалась на основе капитальных и операционных затрат частного сектора);

- аренда (affermage contract): частная компания должна была спроектировать, построить объект инфраструктуры и/или управлять им, при этом финансирование предоставлялось государством. При выборе данной модели ГЧП государство единовременно заключает контракт на строительство и управление объектом инфраструктуры с частным сектором, при этом не исключается возможность для частной компании заключить субконтракт с другой частной компанией для управления этим объектом. Вследствие предоставления возможности частному сектору получить единый контракт на выполнение ряда функциональных задач, можно снизить стоимость контракта за счет планомерного распределения затрат на всем жизненном цикле проекта, а также повысить качество осуществляемых работ (в связи с тем, что инвестор будет заинтересован в высоком качестве строительства объекта с применением инновационных решений для снижения эксплуатационных затрат в будущем. 

Современная мировая практика применения ГЧП показывает, что французские компании входят в число лидеров среди иностранных фирм, использующих в своей деятельности механизмы государственно-частного партнерства. Так, ими создана и продолжает свое развитие одна из двух базовых моделей концессии, находящая широкое применение в мире, – т. н. «французская модель», которая в значительной степени отличается от другой базовой модели – англо-американской целым рядом существенных черт, а именно: исключением приватизации концессионером передаваемого ему в концессию муниципального или государственного имущества, комплексным характером концессии, когда концессионеру одновременно поручается и разработка концессии, и реализация мероприятий, необходимых для создания или модернизации инфраструктурных объектов и их эксплуатации.

ГЧП – гибкий инструмент, учитывает последние тенденции в мире.  Акцент на развитие человека и более полного удовлетворения его потребностей становится все более очевидной общемировой тенденцией развития на современном этапе. ГЧП для человека - лейтмотив института ГЧП сегодня и в будущем.

Как признанный лидер в вопросах разработки международных стандартов в области ГЧП, ЕЭК ООН подготовил руководящие принципы «people first PPP» и конечные результаты партнерства на благо людей, согласно которым ГЧП:

обеспечивают расширение доступа к основным услугам и снижение уровня социального неравенства и социальной несправедливости;

повышают степень стойкости и предусматривают более ответственное отношение к вопросам обеспечения экологической устойчивости;

повышают уровень экономической эффективности и устойчивости;

поощряют воспроизводимость реализованных и разработку новых проектов;

обеспечивают полноценное участие всех заинтересованных сторон в проектах.

Одним словом, проекты ГЧП должны быть ориентированы на удовлетворение «реальных потребностей», чтобы проекты не носили политический или иной характер, оторванный от текущих проблем.

Внедрение принципа «people first PPP» предполагает учет определенных аспектов, в том числе абсолютной нетерпимости к коррупции и право населения на возмещение ущерба и на то, что его мнение будет учитываться.

Помимо концепции на благо людей, другой тренд в развитии ГЧП - это изменение подхода к государственным обязательствам по проектам ГЧП, чтобы государственный бюджет не обременялся чрезмерными выплатами при реализации таких проектов.

Обязательное осуществление инвестиций частным партнером, тщательная проработка расходной и доходной частей проекта, надлежащий контроль за исполнением обязательств в рамках договора повысит шансы на результативность и эффективность проекта ГЧП. Показательный пример, строительство больницы в Паддингтоне (Великобритания), когда из-за неправильных прогнозных расчетов стоимость строительства в ходе реализации проекта ГЧП увеличилось с 300 до 894 млн фунтов стерлингов и срок окончания строительства был продлен на 7 лет. По итогам 2018 года наблюдаются неоднозначные тенденции на рынке ГЧП Великобритании в части принятых обязательств и правительство разрабатывает новые подходы.

Китай также работает над набором нормативных актов, чтобы определить ответственность местных органов власти за расходы и провести границу между бюджетным финансированием и условными обязательствами, или скрытой частью долга местного правительства.

В последнее время в мире приобретают актуальность все более сложные формы ГЧП. В условиях сокращения доходов государственных бюджетов и растущих социальных потребностей населения механизм ГЧП становиться все более востребованным. Например, в сфере здравоохранения по схеме ГЧП успешно реализуются проекты интеллектуальных больниц, ориентированных на пациентов.

Умные (технологические) больницы представляют собой долгосрочные инвестиции, в которых государственные и частные игроки взаимодействуют с банковскими учреждениями и, в конечном итоге, пациентами, чтобы удовлетворить основную потребность в социальном обеспечении. Такие больницы преобразуют традиционные цепочки поставок в области здравоохранения с экономией средств и повышением эффективности, что повышает своевременность и качество обслуживания.

В таких проектах применяется методология финансирования на основе результатов (Results-Based Financing (RBF), которая обеспечивает более ориентированный на пациента менеджмент и является более гибкой по сравнению с традиционными способами как плата за доступность и компенсация передачи рисков.

Также в международной практике широко используется механизм минимальной гарантии доходности (minimum revenue guarantee (MRG) как наиболее подходящая стратегия распределения рисков между правительством и инвесторами. Не секрет, что чрезмерная гарантия государства увеличивает финансовое бремя правительства, тогда как недостаточная гарантия уменьшает доверие инвесторов, участвующих в проекте. В рамках гарантии минимального дохода (MRG) правительство субсидирует инвесторам разницу между фактическим доходом и размером гарантии минимального дохода в случае убытков.

Различные аналитические обзоры, рекомендации внешних консультантов оказывают весомую помощь при создании и внедрении эффективной законодательной и методологической базы. Одним из таких документов является Обзор результатов аналитического исследования Всемирного банка о надлежащих практиках в сфере ГЧП (далее - Отчет), опубликованный в 2017 году. В отчете собраны данные о нормативной базе ГЧП в 82 странах мира, по которым оценки выставлены по шкале от 0 до 100 баллов. Сравнительный анализ проводился по четырем областям, которые охватывают основные этапы проектного цикла ГЧП: подготовка проекта ГЧП (РК получил 56 баллов); закупки ГЧП (РК - 63 балла); управление контрактами ГЧП (РК - 58 балла); управление незапрошенными предложениями (РК - 33 балла).

Относительно низкий балл Казахстана по критерию «незапрошенные предложения» (Unsolicited Proposals) или по-другому, механизма частной инициативы, в Отчете объясняется высокой «коррупциогенностью» механизма частной инициативы и тем, что в 32% исследованных стран, положения нормативных правовых актов не всегда учитывают необходимость обеспечения того, чтобы проект соответствовал государственным приоритетам. В целом оценка Казахстана по другим критериям Отчета показывает уровень выше среднего, что является неплохим результатом для нашей страны за сравнительно недолгий срок функционирования механизма ГЧП.

Таким образом, совершенствование национальных правовых систем тесно связано с глобальными, общемировыми тенденциями развития ГЧП.

При этом необходимо помнить, что ключевая задача в ГЧП – это повышение уровня доступности и качества товаров, работ и услуг с учетом интересов, а также потребностей населения. Об этом же гласит философия «people first PPP» или так называемое «ГЧП на благо людей», мировой практики, рекомендованной Европейской экономической комиссией ООН. Таким образом, все проекты ГЧП должны быть ориентированы на развитие инфраструктуры и систем жизнеобеспечения населения.

Еще один вопрос, регулирование которого запланировано данным проектом Закона – это определение стадии жизненного цикла государственных инвестиционных проектов, переход на управление проектами. Сегодня в международные практики при реализации проектов, в том числе государственных проектов широко применяются стандарты по управлению проектами. К Примеру один из самых распространённых стандартов Американского института по управлению проектами РМВОК, дает следующее определение: управление проектом - это приложение знаний, навыков, инструментов и методов к работам проекта для удовлетворения требований, предъявляемых к проекту, осуществляемых 5 группами процессов, в том числе: инициация, планирование, исполнение, мониторинг и контроль, закрытие. Стандарт PRINCE2 (Project IN Controlled Environments - проекты в контролируемых средах) представляет собой структурированный метод управления проектами, одобренный правительством Великобритании в качестве стандарта управления проектами в социальной сфере. К примеру, если смотреть не на проект, а на уровень выше на программы, так как ГИП реализуется в соответствии с документами системы государственного планирования, существуют стандарты по управлению проектами, которые декомпозируют миссии программы на уровень проектов такие как Р2М (стандарт по управлению проектами, базирующийся на опыте Японии с 1999 года, который позволил визуализировать проекты с большей добавленной стоимостью и инновационные программы.) Вместе с тем, в Казахстане путем гармонизации международного стандарта утвержден Национальный стандарт СТ РК ISO 21500 «Руководство по управлению проектами», который предусматривает рекомендации по управлению проектами и может быть использован в организациях любого типа, в том числе в государственных, частных или общественных, и для любых типов проектов независимо от сложности, размера и продолжительности. Таким образом предлагается в целях удовлетворения требований, предъявляемых к проектам применять стандартизированные подходы.

 10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта

Реализация законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат из республиканского и местных бюджетов. 

Скачать приложение